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他山之石:日本交通政策基本法对提升政策水平的启示

2017-7-12 18:02 |原作者: 荣朝和、罗江、张改平 |来自: 中国经济时报
摘要: 编者按 交通政策水平是现代社会治理体系与能力的重要组成部分,我国在交通领域的基本服务还没有得到应有重视,与国际上通过立法确立交通权的趋势也还有相当差距;我国交通运输政策的研究与制定存在着碎片化和一定随 ...
编者按 交通政策水平是现代社会治理体系与能力的重要组成部分,我国在交通领域的基本服务还没有得到应有重视,与国际上通过立法确立交通权的趋势也还有相当差距;我国交通运输政策的研究与制定存在着碎片化和一定随性化的倾向,缺少系统化、权威化的交通运输公共政策程序,特别是公益性交通基础设施与服务有效提供的体制机制尚未建立,影响着运输业进一步长期健康发展。 ■荣朝和 罗江 张改平 日本《交通政策基本法》经历20多年曲折于2013年由日本众参两院通过,该法明确了一定时期内交通政策的基本框架,规定了各级政府及其他相关方面在政策实施过程中的责任与义务,被认为是该国交通立法领域的一个重要事件,对交通政策的制定和实施产生深远影响。 明确交通政策基本理念 该基本法宣称立法目的是,在交通相关政策事务中确立基本理念及实施路径,明确国家和地方政府的责任与义务,并与交通鸿运国际hv599对策基本法相对应,综合性计划性地进行推进,以保障国民生活安定,促进经济健康发展。 该法针对交通政策基本理念,规定了国家、地方政府、交通企业和普通国民的相关责任与义务。其中国家具有制定综合交通政策措施和实施的责任与义务;在实施交通政策过程中,政府必须构建必要的法规以及财政措施;国家通过提供信息等活动促进国民对基本理念的理解并取得国民的合作,特别是要从国民立场出发,尊重国民的意见,制定反映国民意见的相关政策和措施;政府必须每年向国会提交关于交通动向的书面报告,其中要明确交通政策措施的内容。 地方政府必须在交通方面与国家分担相应责任,并负有制定与本地区自然经济社会条件相适应的政策措施和实施义务,以振兴区域;地方政府要通过信息和其他活动促进国民对基本理念的理解,并取得国民的合作。交通相关企业和交通设施管理者在基本理念的实现过程中也负有重要责任,在努力实施自身业务的同时,必须对国家以及地方政府所实施的交通政策措施给予协作。交通相关企业还必须提供与自身业务相关的信息。国民则要深刻理解前述基本理念并为之实现做出自己的最大努力,应对国家以及地方政府所实施的交通相关政策措施给予协作,对基本理念的实现发挥积极作用。 为了推进与交通相关的综合政策措施的实施,该法规定政府必须制定相配套的交通政策基本规划。交通政策基本规划应包括确定交通政策措施的基本方针、交通政策措施的目标、关于交通的政府综合规划措施以及有计划推进交通相关政策措施所必需的其他事项。规定交通政策基本规划必须与国土综合利用、治理及保护的国家规划以及环境保护基本规划相协调。规定由内阁总理大臣、经济产业大臣和国土交通大臣负责制定和变更交通政策基本规划的方案,同时规定了规划制定、修订和及时向国会报告、向社会公布的程序。 立法背景与立法过程 这次日本通过的交通政策基本法在法律层级上属于基本法律。据不完全统计,在日本被冠以“基本法”字样的法律约有40个。某一领域基本法的地位既包括其在国家立法体系中与其他基本法律,如民法、刑法和其他基本法的关系,也包括该法与相关领域其他法律包括各单行法之间的关系,基本法是单行法的上位法。日本制定《交通政策基本法》体现了其交通政策重要性的提升,目前日本在交通领域只有两部基本法,还有一部是1970年制定的《交通鸿运国际hv599对策基本法》。 有意思的是,日本有关方面最初的立法意图却并不是要制定一部《交通政策基本法》。自上世纪八十年代开始,日本开始出现老龄化、低生育率、公共交通衰退的现象。当时的日本社会党联合与交通运输相关的劳动工会以及残疾人组织等,主张学习法国通过交通基本法确立公民的“交通权(或移动权)”,于1987年提出了制定交通基本法的申请,并多次将“确立以国民为主体的交通政策”作为该党和改组后社会民主党的重要参选政策。2002年社会民主党和民主党共同向国会正式提交了交通基本法法案,后来又加入了货物铁路和区域交通规划等补充内容。随着2009年至2012年民主党执掌政权,交通基本法法案又经过官方交通基本法研讨会和交通政策审议会等研究,作为政府法案提交国会,并根据2011年大海啸的教训增加了灾害应急交通等内容。但相关立法活动由于自民党的阻挠而多次受挫。 自民党近年来重新执政后态度转为支持这项立法,但对原来民主党政府的交通基本法法案进行了修改。自民党在法案中增加了自己强化交通鸿运国际hv599保障、大规模灾害的应变、日本的技术及海外发展、交通运输企业的发展和政策调查研究等主张,却淡化了社民党和民主党强调的公民交通权理念。最终交由国会通过的是《交通政策基本法》而不是《交通基本法》,原法案中对交通权及其“国民健康及最低限度的文化生活运营所必须的移动,及国民日常生活与社会生活运营中所必要的移动、物资的快捷流通和其他国民对于交通的基本需要”的定义性表述也未能正式出现。经过20多年的研究与推进,在先后多次向国会提交法案并经三次废案和一次搁置之后,日本朝野终于达成对于交通政策基本法的重要共识。 据分析,日本各方在交通权立法上的主要分歧,一是若要通过交通基本法强调交通权就必须有相应的财政支持,而日本尚没有相应的税种而且增税难度很大;二是法国交通基本法通过后,进一步增加了地方政府的权力,而日本当下似乎并没有做好这方面应有的准备。交通政策基本法的通过给予了内阁与国土交通省扩大财政预算完善交通政策的责权。原来提出议案的社民党和民主党虽遗憾未实现通过交通基本法在“有关交通方面的宪法性突破”,但还是认可这次在交通政策基本法的制定中迈出了重要步伐。 交通政策的依法制定与推进 据了解,日本《交通政策基本法》颁布后其效果还是很显著的。该法要求内阁正式制定《交通政策基本规划》,并每年向议会提出书面报告。从20144月开始,国土交通省利用交通政策审议会和社会资本审议会研究讨论交通政策基本规划的制定,并向公众征求意见,在此基础上,两个审议会的会长于2015年初向国土交通大臣提交了书面文件。2015213日,《交通政策基本规划(20142020年)》由内阁决议通过。《交通政策基本规划》是日本政府以交通政策基本法为依据,制定的具体政策措施。该政策规划的主要内容包括三个部分,即交通政策的基本方针、规划期间内实施的具体目标、为实现实施目标应采取的措施。 交通政策基本规划的实施目标包括大量落地项目,如区域公共交通网形成的项目总数到2020年达到100件,铁道事业再实施项目由2013年的4件增加到2020年的10件,地方基本需求项目涉及到的市町村由2013年的311个增加到700个,区域公交线路由2013年的11684条增长为17000条,无障碍化公共汽车覆盖率由44%提高到2020年的70%,交通卡互联互通则要覆盖到全国。过去财务效益比较差的地方性交通项目很难列入规划,但目前一些公益性强的乡镇公共交通已成为规划的主要内容。从日本政府近年的财政预算看,交通预算更加偏重营利性较差的项目,而且在国土交通省预算之外还对地方公交项目提供了额外补助。 此外,内阁还按时向议会提交了《2015交通政策白皮书》和《2016交通政策白皮书》,汇报政策和法律落实情况。与此同时,日本国会在201411月对从2007年开始实施的《地方公共交通活性化与再生法》进行了修订,并在2015年和2016年又进一步补充完善,包括多项促进地方公共交通的实施步骤和财政预算措施,以便作为落实交通政策基本法的重要法律依据。总之,《交通政策基本法》的制定和实施已在日本交通政策领域产生一系列重要影响,值得我国有关方面关注。 我国交通政策的研究与制定有待推进 “交通权”一词最早出现在1982年的《法国国内交通基本法》中。交通权具体包括四方面的权利:居民自由移动的权利;自由选择交通手段的权利;自己运输或委托运输财产货物的权利;获得交通手段的相关信息及使用方法的权利。法国2010年《交通法典》又对交通权的内涵进行了补充和完善,增加了对环境因素的考虑,要公开公共交通的成本与价格,对于弱势群体的出行提供经济上的帮助,政府是公共交通的责任者等法律条款等。交通权逐渐成为法国制定交通政策与法规的基本支柱之一,同时形成交通负担金制度保障交通权的实现。其他欧美国家及韩国等国也进行了相关的交通权立法活动,支持以公共交通为主要内容的高水平居民出行。 交通政策水平是现代社会治理体系与能力的重要组成部分。随着我国政府职能向服务型政府转变,基本公共服务均等化也在逐步落实之中。但目前我国基本公共服务的范围主要是涵盖出生、教育、劳动、养老等领域,针对衣食、居住、健康、文体等需求,而在交通领域的基本服务还没有得到应有重视,与国际上通过立法确立交通权的趋势也还有相当差距。此外,我国交通运输政策的研究与制定存在着碎片化和一定随性化的倾向,缺少系统化、权威化的交通运输公共政策程序,特别是公益性交通基础设施与服务有效提供的体制机制尚未建立,影响着运输业进一步长期健康发展。这些方面的研究和推广工作需要进一步加强。 (荣朝和:北京交通大学经济管理学院教授;罗江:北京交通大学经济管理学院讲师;张改平:交通运输部科学研究院助理研究员)
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